以行政公益訴訟助推基層政府法治建設的思考——以榆林市定邊縣某基層鎮政府為觀察視角

摘要：基層政府的法治建設難以取得明顯突破，根本原因在于沒有找到參照物和切入點，而行政公益訴訟的發展恰好為基層政府法治建設提供了觀察視角和改進契機。2017年檢察公益訴訟制度實行以來，檢察機關主動服務基層政府法治建設，瞄準民生領域、生態領域突出問題制發了一批檢察建議，反映出基層政府在這些環節存在的薄弱點和不足，也為下一步基層政府主抓深抓法治政府建設工作提供了思路。

筆者選取陜西省榆林市定邊縣某鄉鎮作為觀察對象，結合當地檢察機關在行政公益訴訟工作中向基層政府發出的檢察建議書中反應的問題，對基層政府法治建設提出改進意見和建議。建議基層人民政府變被動為主動，以檢察建議書中反映的問題作為推進基層政府法治建設的抓手。

關鍵詞：行政公益訴訟；基層政府；法治建設

法治政府建設是國家治理體系和治理能力現代化的基礎性工程，而基層政府法治建設又是這個基礎中的基礎，重點中的重點，但是從2004年國務院第一次明確提出法治政府建設至今，法治政府建設尤其是基層政府法治建設長期在低水平上循環往復，難以取得重大突破，究其原因，是沒有找準基層政府法治建設的參照物和切入點。2017年以來，行政公益訴訟制度的構建和發展為基層政府法治建設提供了新的觀察視角，成為提升基層政府法治建設的現實動力[2]。

一、當前基層政府法治建設中存在的問題

定邊是全國油氣產能第一大縣，在油氣開發和城鎮化進程雙重背景下，基層政府治理中存在管轄地界范圍大、轄區群眾百姓少、留守群眾勢力單薄、油氣開發帶來巨大經濟利益引發矛盾突出等各種現實情況，特別是2015年該縣撤鄉并鎮以來，基層政府在法治建設方面，缺乏明顯成效。而行政公益訴訟工作開展以來，檢察機關對基層人民政府發出的檢察建議書所反應的問題主要集中在鄉村環境衛生整治、假冒偽劣產品銷售、農資銷售領域制假售假、油氣開發污染環境、亂占耕地建設房屋、油氣企業未批先建等領域。主要表現為：

（一）基層政府將重點工作放在經濟開發上，對鄉村環境衛生等其他工作重視不夠。在定邊縣某鄉鎮，基層政府轄區自發形成多個垃圾傾倒點，生活垃圾、建筑垃圾以及農副產品垃圾混雜堆放。不僅村民生活污水直排不受管制，即便是鎮政府、油氣生產單位在日常辦公中產生的污水也是直接排放，未進行處理。除了污水以外，油氣生產單位及工作人員在生產生活過程中產生的生活垃圾、建筑垃圾數量驚人，這部分垃圾一般由油氣開采單位用車輛運輸至固定地點傾倒，但是一直未得到規范處置，是導致農村垃圾堆積、夏季臭味熏天的主要原因。當地檢察機關曾經開展美麗鄉村建設生活垃圾整治專項活動，當時效果顯著，但幾年后效果出現反復，截止目前，農村垃圾和污水治理仍未得到系統改進。

（二）基層政府將工作的重心放在法律宣傳文化產品提供上，對假冒偽劣產品打擊的不夠。當地檢察機關發現，由于農村老年人、弱勢群體較多，居民的防范意識和鑒別能力較差，再加上城市居民防范意識的增強，假冒偽劣產品多數流向農村。一方面，農村商店出售的產品中有許多臨期或過期產品，諸如“帥師傅”礦泉水、老千媽辣椒醬、六仁核桃之類的假冒偽劣產品也屢見不鮮。另一方面，農資農藥和獸藥領域也存在假冒偽劣產品扎堆的問題。近年來，當地檢察機關在此方面辦理了一批公益訴訟案件，當地警方也開展了相關領域的刑事犯罪調查和打擊行動，但相關問題未引起鎮政府重視，存在反復冒頭難以根治的問題。

（三）基層政府將工作重心放在營商環境保障上，對油氣開發帶來的環境污染治理和安全生產事故防范重視不夠。按照環境保護法等相關法律法規的規定，基層人民政府應當對當地的生態環境負責。但是在實際工作過程中，鎮政府將工作的重點放在油氣開發征地賠償協商和各類費用收繳上，對油氣開發帶來的環境污染重視不夠。在油氣開發企業發生各類環境污染事故和安全生產事故時，一些基層政府缺乏有效的處置措施，甚至會積極為油氣開發企業打掩護，缺乏對生態環境保護的重視和對污染治理必要性的認識，不利于當地經濟的可持續發展。

（四）基層政府重服務保障輕執法處置，尤其是在耕地保護、林地保護方面存在失職行為。隨著農村人口的流失，農村剩余人口開始向鎮政府、大村周圍集中，一方面鎮政府周圍學校、商店、銀行、醫院等配套設施齊全，另一方面農村剩余人口基本上也脫離了土地，不需要守在土地周邊，便開始向中心地帶靠攏，以方便生活，這就導致大量亂占耕地建房、違法建設情形出現，而鎮政府認為非法占用耕地建房屬于國土部門的職責，對此疏于監管。此外，油氣開發企業在生產建設過程中，憑借山高皇帝遠的優勢，未批先建、未驗先投、非法占地情形也比較突出，而鎮政府對此亦未履行實際監管責任。

二、行政公益訴訟在基層政府法治建設過程中發揮的作用

行政公益訴訟是檢察機關參與社會治理的重要抓手，在推動國家治理體系和治理能力現代化中發揮了積極作用。就基層政府的法治建設而言，行政公益訴訟發揮的作用主要體現在：

(一)推動基層政府樹立法治意識

長期以來，由于基層政府處理社會治理的末端，在執行政策、制定規章、行使職權等方面缺乏法律規范性和原則性，導致法律執行效果不佳。行政公益訴訟可以通過訴前檢察建議甚至提起行政公益訴訟的辦法推動基層政府嚴格按照法律法規規定的內容和程序開展工作。行政公益訴訟的著眼點是國家利益和社會公共利益，而基層政府在實際的監管活動中，受到地方利益、特定群體的影響更甚，對國家利益、公共利益重視相對不夠，而檢察機關通過行政公益訴訟，也可以推動基層政府樹立更加全面宏觀的法治思維。

行政公益訴訟檢察建議書包括三個基本要素：違法事實、監管主體、建議整改方向。故一般來說，檢察建議書發給基層政府的，意味著基層政府就是該事項的主要監管主體。而在基層政府治理中，經常出現的一個問題就是推諉扯皮，“九龍治水”而水不治。例如關于油氣污染治理，雖然基層政府有監管職責，但是大部分基層政府并不實際履行這部分職責，主要原因在于基層政府缺乏處罰權，而環保部門作為監管主體，不僅可以對違法行為進行調查，還可以依法進行處罰，相應的監管效果更明顯，長期如此，基層政府就從環境監管中脫身而出了。對此，檢察機關通過檢察建議書的辦法，讓基層政府認識其在環境污染防治方面的主體地位，并且通過明確給出建議事項推動政府積極履職，從而推動基層政府樹立“職責不可放棄”的法治意識，推動其進入切實的履職環節。

（二）協助基層政府進行社會治理

由于政府定位和行政職權的限制，導致基層政府在社會治理方面缺乏敏銳性。而檢察機關在行政公益訴訟中發現的問題，可能是基層政府從來沒有意識到或者意識到但覺得不重要的事情，例如農村的環境衛生整治，雖然上級政府早就提出了建立垃圾回收站、改善村容村貌的要求，但是基層政府對環境衛生普遍不太重視，或者階段性重視，并未按照要求完成垃圾回收站的建設，也并未因此而受到處罰。而檢察機關通過外部制約的方式正式提出這類問題，某種程度上提升了這些事務的關注度和參與度，這可以促使基層政府以更加積極的姿態參與到治理活動中。

特別是對于油氣開發等資源性地區而言，基層政府對于油氣開發建設大部分情況下只有提供服務保障之責，而無審批處罰之權，故相對應的油氣開發企業對基層政府也不夠重視，不僅不積極主動配合基層政府的監管，還存在不聽調遣仗著企業優勢“客大欺店”的情況。對此，檢察機關在辦理行政公益訴訟案件過程中，通過組織聽證會、公開送達會、邀請人大代表、政協委員討論等方式，不僅撬動了基層政府和油氣開發企業，還引入第三方力量推動相關問題整改，起到了推動基層政府積極履職、督促油氣開發企業主動配合之雙重功效。

（三）配合基層政府進行法治宣傳

從部署安排來看，積極開展法治宣傳是基層政府法治建設的重要內容。但是該鎮政府多年來竟然沒有開展過一次自主宣傳，每年的法治宣傳任務都是依托當地司法所或者檢察機關、人民法院的法治宣傳完成的。而為了增進基層政府和其他社會團體對行政公益訴訟工作的支持，檢察機關在法治宣傳方面態度比較積極，這對于政府的法治宣傳是一種補充和增強。另一方面，檢察機關通過實實在在的案件辦理，能夠起到以案說法、以法教人的效果。

三、以行政公益訴訟為契機，助推基層政府法治建設的幾點建議

（一）高度重視，參照行政公益訴訟改進基層政府法治建設工作。檢察機關可以根據每年的辦案實際情況發布行政公益訴訟促進法治政府建設報告、白皮書，專門總結政府部門尤其是基層政府在法治政府建設中存在的問題，提出對策建議[3]。而基層政府要高度重視檢察機關行政公益訴訟案件中反饋出來的問題，積極整改，從個案入手，推動類案整改，借助司法力量將基層政府的法定職責不折不扣落實到位，對于相關部門或者油氣開發企業不配合、或者配合不到位的情況，也可主動反饋至檢察機關，主動接受監督的同時，尋求幫助，依靠檢察機關調動各部門在解決具體事件中形成合力，變被動監督為主動整改。

（二）關注行政公益訴訟工作動態，主動發現基層政府法治建設中存在的其他問題。要充分認識到基層政府視野局限性， 其某些行為不僅不符合法治政府建設的要求，反倒可能是戕害法治、踐踏法治的表現[4]，例如政府對經濟利益的追逐和對生態環境的模式，在油區體現的非常明顯。此外，對檢察建議書發給其他行政部門但事件發生在本轄區的行政公益訴訟案件，亦保持高度重視，要主動對接檢察機關，弄清楚問題發生的原因、相關責任人，主動配合具有監管職責的行政機關進行整改。緊盯問題整改進度，防止整改效果反復。

（三）敞開胸懷，主動尋求監督?；鶎诱畬τ诜ㄖ握ㄔO過程中以及社

會治理中出現的疑難棘手問題，可作為行政公益訴訟線索主動反饋給檢察機關，再借助檢察機關的辦案促使相關責任主體統一思想意識，形成監管合力?；鶎尤嗣裾部芍鲃友垯z察機關跟進相關事項的監督，例如在涉油征地款的分配、各村組土地的調整補充以及鄉村生態環境建設等工作中，聘請檢察機關為監督人參與人，為基層政府法治建設提供咨詢服務和司法保障，推動形成司法治理與行政監管多元治理機制[5]。

行政公益訴訟就好像試金石，雖然在短期來看，它對當地經濟的發展帶來了

抑制作用，但是從長期看，檢察機關參與其中必將大大提高基層政府社會治理的執行力和權威性，有利于塑造誠信、規范的基層政府社會治理新格局。

參考文獻

[1]黃學賢.完善行政公益訴訟 助推法治政府建設[J].法治論壇，2019年5月15日。

[2]浙江省人民檢察院關于全省檢察機關行政檢察和行政公益訴訟有關法治政府建設情況的報告[J].浙江人大，2021年第2期。

[3]韓業斌.行政公益訴訟試點助推地方法治政府建設的功能、困境與出路[J].黑龍江省政法管理干部學院學報，2017年第4期。

[4]黃仕勇.以公益訴訟助推行政監管職責的統籌協調工作機制，促進法治政府建設的探究[C].2022年黔南州檢察理論研究年會論文集。

[5]陳卯軒、管艷萍.西部民族地區法制政府建設的基層實踐—以四川松潘川主寺鎮“法治示范鎮”工程為例[J].民族學刊，2020年第4期。

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作者：米富華（定邊縣人民檢察院第二檢察部主任）

審核：姚啟明