檢察機關承擔未成年人行政公益訴訟的制度設計

摘要：黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視檢察工作，作出一系列重要指示批示。建黨百年前夕，黨中央印發《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》。黨的二十大報告特別強調“加強檢察機關法律監督工作”。未成年人的成長又關系著民族的希望和國家的未來。保護未成年人合法利益和凈化未成年人成長環境更是檢察機關的政治責任、法律責任，檢察責任。

關鍵詞：未成年人 公益訴訟 檢察機關

一、行政公益訴訟

2017年6月27日通過的《行政訴訟法》修正案 ，確定了檢察機關作為起訴人提起行政公益訴訟，標志著我國行政公益訴訟制度的正式確立。我國行政公益訴訟制度設立的初衷是因違法行使行政權或者消極、拖延、拒絕行使行政權導致國家、公共利益受到侵害，而具體的公民、法人和其他組織與侵害公共利益的行政行為之間沒有法律上認可的“利害關系”，不具有原告資格，無權啟動主觀訴訟。因此檢察機關應當發揮其法律監督機關的應有之義，成為維護公共利益啟動行政公益訴訟的當然主體。

二、未成年人行政公益訴訟的必要性

行政機關和檢察機關都扮演著公共利益的守護人的角色，但二者分工不同，行政權傾向于社會事務管理，檢察權傾向于法律外部監督，行政公益訴訟的本質是檢察權監督行政權，防止不當行政行為侵害國家利益和公共利益。隨著社會經濟轉型和社會結構分化，不健康的課外讀物、盜版刊物，少兒不宜的廣告、充滿暴力色情的網絡游戲橫行等等。雖然公安、文旅、市場等部門進行了機構改革，也開展過各類專項整治活動，但因為制度設計及其他因素的影響，“龍多不治旱”、相互推諉、心有余而力不足，不法經營者及其不法行為沒有得到有力地制裁。然而，檢察監督與被動的司法審查不同，具有主動性，檢察監督絕不是將檢察權與行政權對立，保護公共利益是雙方的共同目標，我們不難發現，檢察機關通過行政公益訴訟的法律監督手段對于凈化未成年人成長環境也將發揮十分重要的作用。

三、未成年人檢察公益訴訟制度的基本內容

（一）案件主要類型及應對方法

1.不規范經營行為侵犯不特定未成年人權益案件。由于我國絕大部分經營者沒有建立專門的未成年人隔離場所或者措施，導致不少經營行為嚴重侵害未成年人利益。如經營者發行充滿暴力色情場景的電子和紙質出版物，使未成年人在日常生活中自覺或不自覺的接受這些糟粕的洗禮，導致一部分未成年人過于早熟或行為暴戾、性格孤僻；網吧及新業態容留未成年人通宵上網甚至在其中生活，導致未成年人沉迷于網絡游戲，出現意志減退、淡漠人生、逃避現實等不良心理反應，甚至在現實生活中模仿游戲場景造成惡劣的刑事犯罪；商家向未成年人兜售煙酒，電子煙等等。這些危害未成年人的行為，往往存在受侵害群體廣泛、不特定，危害結果非立即顯現等特點，實踐證明有必要啟動行政公益訴訟，通過立案，磋商，督促職能部門對經營者實施處罰，并建議其采取切實可行的措施規范商家經營行為，確保不特定的未成年人健康成長。

2.教育侵害案件。未成年人保護公益訴訟的案件的主要來源有：檢察機關在履行職責中發現的，地方黨委、人大和政府轉辦的，群眾舉報、控告、申訴、信訪形成的有關公益組織或者觀察員提供線索的。發現以上案件后可通過啟動行政公益訴訟進行救濟，依法立案、磋商、制發檢察建議書，妥善及時處置，對仍不積極履職的教育監督職能的教育和體育局提起行政公益訴訟，依法督促教育部門切實履行監督管理職責，扛起校園安全的大旗。

3.其他行政職能部門不履職案件。學校和幼兒園是未成年人最集中的地方，校園安全一直未成年人保護工作重要領域，校園安全對于未成年人保護工作更顯得尤為重要，對承擔校園周邊食品安全、交通安全、心理健康等業務的行政職能部門加強監督，及時發現問題，要求整改，及時消除安全隱患，對發現問題整改不及時的，依法向怠于履行職責的行政職能部門制發檢察建議，并同時抄送縣紀委監委，要求切實履行職責，共同推動校園安全工作落實落細。

（二）在訴訟中享有的特殊權利

檢察機關承擔公益訴訟職能也應遵循公益訴訟的共同性原理，對于提起公益訴訟的條件、原告地位、管轄法院的確定、訴訟請求的范圍、裁判的效力和執行力等等，都應適用民事訴訟、行政訴訟的一般規則，不因原告是檢察機關而有特殊性。但檢察機關畢竟是特殊的公益訴訟原告，其享有憲法規定的法律監督職能，身份上有一定的特殊性，在某些方面享有特定權力。

1.舉證責任的分配。在一般行政訴訟中，法律明確規定被告對作出的行政行為負有舉證責任。對于原告，法律規定可以提供證明行政行為違法的證據，原告提供的證據不成立，不免除被告的舉證責任。但是公益訴訟舉證責任是不同的，無需承擔對被訴行政行為不合法性的證明責任，只承擔對造成公共利益損害事實的舉證責任。

2.原告調查取證權。未成年人公益訴訟案件往往需要調查取證，有些未成年人群體權益受侵害案件，個人沒有調查取證的能力，個人的經濟實力、法律知識也相對較弱，往往難以提起公益訴訟。因此檢察機關應當調查取證權，以掌握證據，從而達到追究被告，保護未成年人合法權益的目的。檢察機關的調查取證權應包括詢問當事人、證人、勘驗、檢查、搜集物證、書證、視聽資料、鑒定意見等。

四、充分發揮未成年人公益訴訟檢察職能，以我管促都管，以司法保護促推其他“五大保護”。

一是以最高檢“一號檢察建議”為牽引，促進社會治理。落實最高檢“一號檢察建議”，以辦理性侵案件為切入點，將其與強制報告制度、入職查詢制度等有機結合，筑牢未成年人保護的防火墻。近年來，侵害未成年人犯罪屢有發生，實務中面臨著預防難、發現難、取證難等問題，未成年人保護法將強制報告制度、入職查詢制度上升為法律，并強化了相關主體的法律責任。但實踐中，一方面，很多單位和責任主體對這兩項制度并不知曉，未能引起足夠重視；另一方面，有些單位在明知自己負有報告義務的情況下，出于種種原因知情不報，甚至收買未成年被害人家屬，企圖掩蓋侵害事實。對此，檢察機關在追究其責任的同時，需兼顧制度宣傳和監督職能部門依法履職，切實將未成年人保護法落實到位。

二是以資源整合為依托，爭取社會支持。檢察機關作為未成年人保護的法律監督機關，不可能做到包打天下，應通過與相關職能部門、共青團、婦聯等協作配合，運用檢察建議、公益訴訟等方式，對重點場所、重點領域加強監督管理，以促進黨委領導、政府支持、社會協同、公眾參與的未成年人犯罪預防幫教社會化體系建設。同時，通過政府購買社工服務等，將專業工作交由專業力量承擔，實現專業化辦案與社會化保護的有機銜接。

三是以普法宣傳為抓手，營造法治氛圍。堅持“誰執法誰普法”，常態化開展“法治進校園”和“法治進鄉村”活動。圍繞校園欺凌、性侵害、毒品危害、電信網絡詐騙犯罪等熱點問題，線上線下相結合，通過組織參觀法治教育基地、舉辦模擬法庭等，以青少年喜聞樂見的方式，把紙面上的法律、案例轉變成未成年人心中的法、生活中的法，不斷提高未成年人的法治意識和自我保護意識。

作者：定邊縣人民檢察院第一檢察部 何虎龍

審核：姚啟明