【調研與實踐】定邊縣土地荒漠化治理

一、定邊土地荒漠化基本情況

定邊縣是西部地區沙地面積最大、沙地分布最廣、荒漠化危害最為嚴重的地區之一。全縣19個鄉鎮除了張崾峴鎮和新安邊鎮以外，其他鄉鎮都屬于沙化土地區域。根據第五次土地荒漠化調查監測統計現有沙化土地面積902萬畝，較之于第四次土地荒漠化調查監測統計面積減少了6.1萬畝，其中流動沙地316萬畝，其他土地類型586萬畝。沙化耕地面積總計45萬畝，較之于第四次土地荒漠化調查監測統計增加了18萬畝。整體來說，土地荒漠化趨勢未得到明顯遏制，一方面林地面積逐年減少，另一方面沙化耕地面積逐年增加（根據2019年第六次土地荒漠化調查監測統計定邊現有沙化耕地面積近100萬畝），土地荒漠化治理任務艱巨。

二、土地荒漠化治理中存在的問題

1. 牽頭部門單兵作戰，治理效果1+1＜2

正如習近平總書記指出的那樣，荒漠化治理是一項系統工程，涉及自然資源、林草、水利、農業農村等不同管理部門，但彼此之間協調工作機制仍有待完善，非牽頭或非主管部門僅僅是被動參與，并沒有將防沙治沙作為部門的主要工作，由此難以取得“1+1＞2”的工作成效。這個現象在我縣同樣存在，林業部門作為土地荒漠化治理的重點單位，其治理土地荒漠化過程中呈現單兵作戰的態勢。以耕地占補平衡項目來說，林業部門每年通過改造性植樹、退耕還林等辦法不斷增加林地面積，而國土部門為了經濟利益推行了耕地占補平衡項目，導致這些年來定邊的林地面積持續減少，損失幾乎過半。再比如地下水水位下降會導致土地荒漠化，但是為了保障油氣開采，水利部門在取水和打井審批上未嚴格堅持相關政策，導致定邊地下水取用超標，地下水不斷下降，直接導致了土地荒漠化的進一步加劇，2021年4月被中辦督查通報批評。

2.犯罪收益＞犯罪成本，非法毀林行為屢禁不止

近年來，定邊縣白泥井鎮、磚井鎮、鹽場堡鎮、堆子梁鎮、安邊鎮農業經濟發展迅速，土地增值較快，誘發了大量的非法毀林開荒行為，但是相關部門在打擊治理違法行為過程中，存在配合不力、處罰較輕的情況，導致非法毀林行為愈演愈烈。一方面司法機關在查辦非法毀林犯罪過程中存在查處不力的情形。林業部門、公安機關存在故意拆分地塊以便土地面積不達標構不成犯罪、指示他人頂罪等情形。檢察機關和人民法院懷有對農民的同情心態，對這類犯罪適用輕緩的司法政策。自從2022年以后加大刑事處罰力度以來，相關的犯罪數量有所下降。另一方面在打擊非法毀林犯罪過程中，林業部門、公安部門、檢察機關、人民法院配合不力，綜合施策不足，打擊不到位，修復生態不到位，導致犯罪收益大于成本，非法毀林行為犯罪動機充足。此外，2021年原來隸屬公安機關和林業部門雙重領導的森林派出所轉隸至縣公安局，林業部門在打擊非法毀林方面的力量和威懾力下降較多，在打擊非法毀林過程中存在措施疲軟的弊端。

3.地下水水位持續下降，誘發土地荒漠化

2021年9月20日，我院接到上級檢察機關層交高檢院線索，要求對定邊縣地下水水位下降問題展開治理。接到線索以后，我院經過調查發現定邊地下水取用審批不嚴，地下水位持續下降。數據顯示，全縣19眼水位監測井中大部分檢測井水位下降明顯，其中16眼水位處于連續下降趨勢，呈下降趨勢的地下水監測井數量占比達76%。個別地下水檢測井水位呈斷崖式下降，例如紅柳溝鎮李圈村126號監測井16年間水位下降42.223米。根據中辦督查反饋，白泥井鎮和郝灘鎮部分地區地下水臨近超采。地下水水位持續下降，不僅誘發土地荒漠化，甚至已經嚴重影響到定邊縣的水生態環境和水資源安全。

三、 檢察機關參與土地荒漠化治理的主要做法及成效

1.充分發揮刑事檢察職能，打擊非法毀林犯罪

2020年至2023年6月，我院共受理提請批準逮捕案件95件110人，共移送審查起訴非法占用農用地類案件131件146人。從犯罪數量看，2021年受理案件58件66人，為歷年之最。隨著刑事打擊力度的增加，犯罪數量略有減少。從判刑結果來看，2015年以前涉林犯罪大都單處罰金，2015年以后涉林犯罪主刑附加刑并用，多判處拘役并適用緩刑，2021以后從嚴適用緩刑，并提高了罰金刑的數額。

在辦理涉林犯罪案件時，堅持從嚴從快依法辦理，通過釋法說理和認罪認罰從寬制度，引導當事人認識到毀林行為的危害性。案件審查起訴以后，符合條件的適用簡易或速裁程序，提高了辦案效率，推動被毀林地在短期內得到修復。2023年春季，在白泥井組織了涉林犯罪公開審理活動，將法庭搬到田間地頭，起到了警示教育作用。2023年5月份，在辦理楊某某濫伐林木案時，對其砍伐省重點防護林的行為從重處罰，教育周邊群眾加大林木保護意識。

2.大力發揮公益訴訟檢察職能，促進補植復綠

一是加大對毀林行為的監督。圍繞違法行為人經刑事判決但涉案林地未恢復、違法行為人因刑事犯罪被移送但林地未恢復、違法行為人被下達行政處罰決定書但林地未恢復三種情形，綜合當事人舉報、自行發現、違法圖斑整改需要等來源渠道，辦理行政公益訴訟案件14件，行政違法行為監督案件2件，受理刑事案件當事人志愿種植案件6件，督促林業行政部門落實行政處罰案件5件，通過辦案的同時，強化當事人的補植復綠意識。自2022年起，對于非法毀林的違法犯罪，符合條件的一律提起刑事附帶民事公益訴訟，截止目前，提起刑事附帶民事公益訴訟案件105件，追繳林地恢復保證金68萬，取得了明顯成效。

二是遏制地下水開采，保護水資源。推動縣人大常委會開展了水資源變化和水污染執法檢查專項活動，調取各類臺賬資料55份，委托檢測公司收集、檢測土壤樣本135份，梳理出全縣19個鄉鎮50家油氣開采企業的用水基本情況，全面摸清了1987年以來定邊縣水資源下降以及油氣開采過量取水等問題?？h人大召開部署會、推進會、協調會、座談會、磋商會10余次，協調專項資金160余萬，推動安裝取水計量設施2758塊，治理污染井場面積11849平方米，督促水利部門投資132.25萬元建設地下水監測站網、建設地下水監測井10口。投資88.8萬元建設“以電折水”系數率定典型井40口，項目已完成招投標，準備安裝設備。

2. 開展林業碳匯項目，服務荒漠化治理

打造生態檢察服務林業碳匯項目作為“三有爭創”的項目品牌，該品牌的基本理念是依托檢察公益林和“檢察長+林長”兩個抓手，綜合運用各項檢察職能，一方面打擊涉林犯罪，預防和減少涉林違法行為和刑事犯罪的發生，另一方面督促當事人補植復綠，承擔林業碳匯損失，通過“檢察監督+恢復性司法+多元化治理+社會化協作”辦案模式，為定邊資源型城市爭取發展指標，服務黨委、政府雙碳目標。

四、下一步打算和建議

結合定邊毀林毀壞草實際，結合檢察機關履職現狀，就土地荒漠化治理過程中存在的問題提出如下建議和意見：

1.黨委政府高度重視，各部門協同推進荒漠化治理

習近平總書記要求，三北地區生態非常脆弱，防沙治沙是一個長期的歷史任務，我們必須持續抓好這項工作，對得起我們的祖先和后代?；哪蜕郴乐喂ぷ魇且豁椌C合性的系統工程，需要不同行業、不同部門的共同參與才有可能完成。只有黨委重視，政府協調，各部門才能瞄準目標，統一決策，確保各部門工作總體上起到配合或協助推進荒漠化治理的效果。

2.四大檢察融合發力，提升涉林犯罪懲處力度

一方面加大對涉林違法犯罪的懲處力度。堅持民事責任、行政責任、刑事責任同步追究，尤其是對于非法占用農用地刑事犯罪案件，在提起公訴的同時，應根據《民法典》的相關規定同步提起刑事附帶民事公益訴訟，要求違法行為人依法繳納生態功能損失費和林地恢復保證金。對于依法不起訴的非法占用農用地類案件，如查證未給與行政處罰的，應當移交林業部門進行行政處罰。對于涉林行政違法行為，在依法進行行政處罰的同時，可以由檢察機關單獨提起民事公益訴訟。另一方面要充分發揮法律監督職能，對符合立案條件的案件監督公安機關立案，并加大對非法占用林地類案件辦理過程中不規范行為的監督，對符合提起刑事附帶民事公益訴訟和發出公益訴訟保護線索，及時啟動監督程序。對于林業部門、公安部門在林地監管和保護中存在的其他行為，例如監管不力、通風報信等違法犯罪行為，同步進行打擊。

3.突出重點，標本兼治

運用恢復性司法司法指導林地保護工作，在加大涉林犯罪打擊力度的同時，始終緊盯林地恢復這個根本，確保所有涉案林地在一定期限內恢復至原狀。同時，針對“三調”數據公布以后，相當一部分林地根據現狀調整為草地，但是在司法實踐中司法機關和林業部門對于破壞“其他草地”的行為認識不同等辦案過程中出現的新情況、新問題，要發揮政法委員會協調組織的作用，推動各部門統一認識，解決實踐難題。此外，在土地荒漠化治理中要堅持源頭防止的思想，要堅持通過植樹造林涵養水源，減少水土流失，但同時又要選對樹木品種，防止出現因為打井種樹導致的地下水水位下降。

供稿：定邊縣人民檢察院

編輯：康愛國

審核：姚啟明