【調研前沿】淺析控告申訴檢察促進訴源治理的實踐與思考——以洛南縣人民檢察院為例

訴源治理是將司法觸角延伸至基層，預防基層矛盾糾紛激化，擔負著基層社會治理社會化、法治化、智能化、專業化實踐的引領性和建構性功能。2021年，中央全面深化改革委員會第十八次會議審議通過的《關于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》強調，要堅持和發展新時代“楓橋經驗”，把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，推動更多法治力量向引導和疏導端用力，加強矛盾糾紛源頭預防、前端化解、關口把控，完善預防性法律制度，從源頭上減少訴訟增量。將“訴源治理”正式上升為國家社會治理領域的重要制度安排。

目前，檢察機關作為訴源治理主要實踐單位之一，綜合運用“四大檢察”職能，通過加大刑事和解力度、明確輕微刑事案件不捕不訴標準、嚴厲打擊虛假訴訟、推動行政爭議實質化解、公益訴訟案件辦理，促進刑事、民事、行政三大訴訟領域的矛盾實質化解、實現源頭控案，以達到促進訴源治理的目的。而控告申訴檢察作為檢察工作“十大業務”之一，涉及信訪接待、刑事賠償、控告申訴、司法救助等多方面工作，可以有效運用法律宣傳、釋法說理、司法救助、聯動幫扶等手段，妥善化解矛盾糾紛，將實質性化解矛盾糾紛貫穿于辦案全過程，從而實現案結事了。本文從控告申訴檢察角度出發對促進訴源治理的途徑與效果、問題與困境進行探討，并提出一些思考。

一、控告申訴檢察促進訴源治理的途徑與效果

近年來，洛南縣人民檢察院全力推進黨和國家治理政策在檢察機關落實落地，深入探索從源頭預防、端口前移、聯動救助、前端化解四個環節，積極推進控告申訴檢察環節訴源治理工作。

1.聚焦信訪矛盾化解，源頭預防促進訴源治理。最高人民檢察院《2023—2027年檢察改革工作規劃》中指出“深化檢察環節訴源治理改革，健全檢察環節信訪工作法治化機制。堅持和發展新時代“楓橋經驗”“浦江經驗”，推動從源頭上減少訴訟。”洛南縣人民檢察院結合工作實際，多措并舉推進信訪源頭化解工作。一是聚焦涉法涉訴信訪案件，充分挖掘社會關注的相關線索，推動“線索上傳”“檢力下沉”，實行院領導包案、帶案下訪，領導牽頭開展聯合接訪、答復等工作，做到“一案一策”提出化解建議，確保“群眾來信件件有回復”，并綜合運用公開聽證、司法救助等辦案機制措施，推動矛盾糾紛實質性化解。二是開展信訪矛盾源頭治理。檢察環節中出現的信訪問題，堅持把矛盾糾紛化解于萌芽狀態，充分利用12309檢察服務中心、檢察服務工作站，深入基層下訪、巡訪，通過進鎮辦、進鄉村等方式，全方位開展法律服務、釋法說理等活動，消除不穩定因素，努力從源頭預防和減少涉檢信訪事件的發生。

2.做實檢察“雙進”工作，端口前移促進訴源治理。自陜西省人民檢察院推進“雙進”工作以來，洛南縣人民檢察院全面落實最高檢工作部署和省院“三個一”工作思路，著力構建“一中心一平臺三窗口”的“雙進”工作模式，率先在全市實現了“線上進入城鄉社區、線下進駐綜治中心”。一是整合優化檢察服務，標準化運行12309檢察服務中心，推行“12309+”模式，與司法救助、公益訴訟、民事檢察等業務融合，做到線索收集、案件分流、督辦反饋和宣傳引導一體化。二是線上連接洛南縣社會矛盾化解風險防控智治平臺，大力推進以源頭預防為先、涉檢案件辦理為核心的新實踐，主動將刑事、民事、行政、公益訴訟等案件監督線索的發現收集工作納入基層社會治理工作范疇，借助基層網格員及社會力量拓寬案源、化解矛盾。三是設立鄉鎮12309檢察服務工作站，前移檢察服務端口，把“檢力”進一步下沉到群眾工作一線。聘請檢察聯絡員，與檢察干警一對一雙向聯絡、互動對接，引導檢察力量下基層，形成“檢察+綜治”的工作模式。實行領導聯鎮、干警聯村，做到全院參與，責任到人，定期走訪包聯鎮村，開展基層矛盾排查化解，盡最大努力把問題解決在初始階段、化解在萌芽狀態，助力基層社會治理。

3.拓寬司法救助范圍，聯動救助促進訴源治理。近年來，洛南縣人民檢察院將司法救助作為推動服務保障民生和化解矛盾糾紛的有力抓手，著力構建內外聯動的司法救助工作機制。一是主動對過去五年涉及交通肇事、故意傷害罪的案件進行翻查，摸排潛在的司法救助線索，針對涉精神病患者、困難婦女等重點群體，開展專項救助活動。二是控申部門不斷加強與內部各部門的溝通協作，建立以控申部門主動獲取司法救助線索為主，各業務部門移送司法救助線索為輔的線索移送機制，將司法救助工作貫穿辦案各個環節。三是與洛南縣民政、婦聯、殘聯、退役軍人事務局等職能部門建立司法救助協作機制，積極爭取職能部門、社團組織的協作配合，形成聯動救助的工作格局，凝聚訴源治理合力。

4.做好檢察公開聽證，前端化解促進訴源治理。洛南縣人民檢院察控申部門充分發揮檢察聽證在促進信訪積案化解、保障群眾利益等方面的突出作用，不斷探索矛盾化解新舉措。一是綜合運用公開聽證、多方調解、釋法說理等手段，將“一次性聽證”與“延續性善后”相結合，解開案件當事人心中疑惑，以個案作為檢察機關融入社會治理、服務社會大局的切入點和載體，促進社會矛盾糾紛實質性化解。二是引入第三方參與化解矛盾，邀請律師、村、居委會具有人民調解員身份的人員參與重大疑難復雜信訪案件釋法說理和公開聽證活動，廣開言路、多方納策，有效助力訴源治理。

二、當前控告申訴檢察在推進訴源治理中的問題和困境

諸多措施在推進訴源治理中發揮了積極作用，取得了一定成效，但從實踐看，還存在一些困難和不足。

1.對訴源治理的認識不足。由于工作理念、理論認知、人力配備、客觀現實等因素，控告申訴檢察人員受制于固定思維束縛，在信訪案件、司法救助等工作中缺乏訴源治理的思維，對“訴”外治理認識不深，更多認為案結了事，在訴源治理參與度上的主動性、積極性不高。

2.訴源治理主體缺乏整體性。各部門之間分工不同，受到部門主義影響，矛盾糾紛治理主體之間的協同性不足，工作合力凝聚不夠，“各自為政”“單兵作戰”的問題依然突出。檢察服務工作站雖然掛牌成立，但由于人力有限，只是常聯系，而沒有常駐，非實質化運轉，“雙進”工作實際融合程度和水平較低，聯動解紛職能有待加強。

3.訴源治理的智能化水平不高。辦理控告申訴案件的信息化系統沒有與信訪部門、公安機關、人民法院等互聯互通，不能實現協同辦案和數據共享利用。連接洛南縣社會矛盾化解風險防控智治平臺利用率不高，缺乏基于大數據支撐的矛盾糾紛風險隱患排查系統，矛盾糾紛介入時間具有滯后性，缺乏對同源矛盾糾紛的智能預警和高效化解。

4.控告申訴檢察隊伍素質能力不足。有的檢察人員疲于應付信訪群眾工作，遇到信訪矛盾難點、堵點繞著走，對信訪積案、重點關注信訪人員不敢、不愿接手，對創新運用公開聽證等方式審查辦理疑難復雜信訪案件缺乏駕馭能力。

三、能動履職促進訴源治理的思考

1.持續深化訴源治理工作理念。習近平總書記強調“我國國情決定了我們不能成為‘訴訟大國’”。因此，控告申訴檢察促進訴源治理，要始終堅持以習近平法治思想為指引，深入學習貫徹習近平總書記關于加強訴源治理重要指示精神，貫徹落實黨中央《關于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》，進一步提高對訴源治理工作重要性的認識，將訴源治理理念融入信訪接待、司法救助、積案化解等工作中，從講政治高度深刻認識、準確把握新時代控告申訴檢察工作的定位，積極發揮主觀能動性，推動訴源治理工作深入開展。

2.強化多點統籌多方共治。深入推進訴源治理工作不僅涉及檢察機關內部職能定位、資源配置等，還涉及外部與其他部門的對接?？馗嫔暝V部門結合職能既要重視內部案件線索移送，也要探索與法院、民政、婦聯等政府職能部門和社會力量溝通會商，強化責任共同體，主動融入社會治理大局中。在風險研判處置聯動、矛盾糾紛化解、構建訴源治理長效機制等方面同題共答、難題共克、新題共解，推動形成監督制約有力、協作配合高效的良性互動關系。要強化檢察服務工作站作用，發揮檢察聯絡員發現線索、溝通聯系、初步調查等職能，使檢察服務觸角真正延伸到基層治理中。

3.提升訴源治理智能化水平。控告申訴檢察工作在技術驅動變革的時代，要加強利用大數據、云計算、人工智能等數字技術為訴源治理賦予智能化的新思路。要積極探索與法院、公安、民政等部門數據聯通共享，搭建統一的檢察數據資源平臺，依靠大數據模型加強司法救助線索研判、類案分析，增強訴源治理的精準性，強化協同治理。加大洛南縣社會矛盾化解風險防控智治平臺使用率，常態化開展線索巡查，及時主動精準發現涉檢信訪線索，將矛盾糾紛在前端過濾和分流。與檢察服務工作站建立遠程無人接訪系統，構建即使檢察服務工作站無人駐守，也能開展遠程視頻接訪的信訪接待模式，實現直通鎮村的在線咨詢、在線調解、在線釋法的目的。

4.加強控告申訴檢察隊伍建設。訴源治理工作具有面向基層貼近群眾的特性，控告申訴檢察人員在信訪接待、刑事申訴、司法救助案件中面臨的問題是錯綜復雜的，因此，要加強群眾工作能力，包括釋法說理、公開聽證、司法救助等綜合施策能力，著力打造工作經驗豐富、知識結構合理、解紛能力較強、人品操守服眾的訴源治理隊伍。同時，要嚴于律己，樹立良好檢察形象，訴源治理工作直面群眾，嚴格要求自己，注重自身形象，牢筑拒腐防變的思想防線，要讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。

編輯：李鵬

審核：姚啟明